《鄂尔多斯市绿色矿山建设管理条例》解 读

时间:2020-12-04 14:52   来源:
  鄂尔多斯市人大常委会法工委主任 靳锐
  各位领导、同志们:
  《鄂尔多斯市绿色矿山建设管理条例》经2020年6月23日鄂尔多斯市第四届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过,2020年7月23日内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准,于2020年10月1日起施行。这部法规的制定受到自治区人大常委会领导的充分肯定。人民网、法制日报、内蒙古日报对此进行了报道。
  下面,我就条例颁布实施的意义、制定过程和主要内容作一介绍。
  一、条例颁布实施的意义
  近年来,市委、市政府深入贯彻落实习近平生态文明思想和“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念,不断完善矿业领域规章制度,着力强化监督管理,在实现矿业经济快速发展的同时,绿色矿山建设也取得了显著成效。《条例》的颁布实施,将我市绿色矿山建设管理工作纳入法治化轨道,对于巩固已经取得的成果、规范矿山产业绿色可持续发展,有着十分重要的现实意义。
  《条例》的颁布实施,回应了中央、自治区绿色发展和高质量发展要求。生态优先,绿色发展,是习近平生态文明思想的重要内容,也是总书记对内蒙古的期望和要求。总书记在2019年3月参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调,要保持加强生态文明建设的战略定力,探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子,加大生态系统保护力度,打好污染防治攻坚战。2019年11月,根据自治区人大常委会关于鄂尔多斯市率先开展绿色矿山立法的要求,我市启动了《鄂尔多斯市绿色矿山建设管理条例》立法工作。在制定过程中,市委高度重视,多次专题研究部署,市委常委会会议就《条例》进行了审议。条例的颁布实施,为我市绿色发展提供了法治保障,彰显了我市以法治思维和法治方式加强生态文明立法,积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子的决心和信心。
  《条例》的颁布实施,是推进我市绿色矿山建设的现实需要。我市作为国家重要能源基地,煤炭、石油、天然气、化工原料储量丰富,全市的矿业经济快速发展壮大,对矿产资源的需求也越来越大,绿色矿山建设已成为当前和今后经济发展的一项重要课题。与此同时,我市绿色矿山建设存在着矿产资源开发利用总体上还比较传统粗放,煤矿开发利用水平参差不齐、土地复垦及闭坑治理面临的形势严峻、非煤矿产资源开发利用规模化程度低、共伴生资源及固体废弃物综合利用率低、企地和谐仍需改善等问题。我市制定绿色矿山建设管理方面的地方性法规,既将实践成熟、行之有效的做法上升为制度规范,引导我市矿山企业健康可持续发展,又通过立法解决绿色矿山建设管理中的难点堵点问题,是全面建设绿色矿山、实现我市经济高质量发展的必然选择。
  二、条例的制定过程
  条例的制定体现了以下特点。一是时间紧、节奏快。从2019年11月启动立法工作到2020年7月自治区人大常委会审查批准,历时8个月。二是涉及的领域宽、部门多。涉及煤炭、石油天然气等9大行业近20个领域,涉及自然资源、能源、生态环境、水利、林草等十几个部门。三是要求高、难度大。条例是全国首个绿色矿山建设管理的地方性法规,可以学习借鉴的地方性法规很少,涉及矿产资源法、循环经济促进法、草原法等近十部法律法规,涉及内容多、问题突出。立一部既符合鄂尔多斯实际,又能解决我市绿色矿山建设管理中存在的问题的地方性法规,难度很大。
  条例的制定过程主要分为立项阶段,起草阶段,审议阶段,报批和公布。
  (一)立项阶段。2019年11月自治区人大常委会向鄂尔多斯市人大常委会提出了立法建议,强调要在绿色矿山建设管理立法方面进行积极探索,为绿色矿山建设提供有效管用的地方性法规。鄂尔多斯市高度重视,市人大常委会迅速启动了立法程序,将制定《条例》列入2020年立法计划。
  (二)起草阶段。《条例(草案)》起草工作先后历时四个多月。专门组织相关部门赴安徽、浙江、山东等地进行实地考察学习,组织调研组到我市各旗区调研了解绿色矿山实际工作开展情况,起草领导小组在广泛听取各方意见,以国家、自治区相关法律法规为依据,起草形成了《条例(草案)》征求意见稿,并书面征求各相关单位意见。期间,组织召开了《条例(草案)》起草工作推进会、专题讨论会数次,对《条例(草案)》中的结构、条款、内容和表述等进行逐条反复推敲、仔细修改完善后提交市司法局。市司法局组织自治区及我市法律专家进行了合法性审查,形成了《条例(草案)》送审稿。2020年4月1日经市人民政府第三次常务会议审议通过了草案,提交市人大常委会审议。
  (三)审议阶段。4月13日,市四届人大常委会第十八次会议对《条例(草案)》进行了初次审议。经审议,组成人员共提出了99条审议意见。一审之后,市人大常委会法工委按照立法法等有关法律法规规定,主要从以下几个方面开展了工作。一是根据常委会审议意见,会同起草单位对条例草案进行了第一次集中修改。二是征求意见。通过公众号,网站等媒介面向社会公开征求意见;相关部门负责人先后到准旗、伊旗、鄂旗、东胜区4个旗区征求旗区相关部门、人大代表的意见和建议。通过寄送条例草案征求意见稿文本,向市人民政府及其有关部门、市人大代表、政协委员和立法咨询顾问征求意见。以上,共征求修改意见250余条。三是再次组织修改。根据收集的意见对条例草案进行了第二次集中修改。四是统一审议。组织召开法制委统审会,对条例草案修改稿(建议稿)进行统一审议。五是在自治区召开座谈会征求自治区人大常委会法工委、环资委和有关部门的意见。6月23日,市四届人大常委会第十九次会议审议表决通过。
  (四)报批和公布。条例于2020年7月23日内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准。并在《鄂尔多斯日报》、人大网等媒体进行了公告。同时召开了新闻发布会。
  三、条例的主要内容
  条例分为五章,共五十二条。
  (一)关于总则。规定了立法目的、适用范围、工作原则、政府职责等内容。
  本市行政区域内新建、改扩建和已建生产矿山的绿色矿山建设和管理使用本条例。绿色矿山是指在矿产资源开发全过程中,实施科学有序的规划和开采,对矿区及周边生态环境扰动控制在可控范围内,实现矿区环境生态化、开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化和矿区社区和谐化的矿山。为了规范绿色矿山建设与管理,促进矿业绿色、健康、持续发展,绿色矿山建设应当坚持生态优先、绿色发展,按照政府主导、企业建设、部门协作、分类指导的原则进行。采矿权人是绿色矿山建设的责任主体,应当履行绿色矿山建设义务。
  条例规定,部门职责分为政府,自然资源主管部门,生态环境、能源、财政、水利、林业和草原、应急管理等相关部门,苏木乡镇人民政府、街道办事处,嘎查、村(居)民委员会四个层级各行其职做好绿色矿山建设工作。
  (二)关于绿色矿山建设。参照绿色矿山建设规范,条例根据实际,以煤炭行业为重点,从矿产资源开发利用与节能减排、矿山环境保护与生态修复、矿山现代化与和谐矿区建设三个方面进行了分节规定。
  第一节对露天煤矿、井工煤矿、石油天然气开采企业、化工类矿山的开采方式,共伴生矿产资源利用,煤矸石的堆放和利用,矿井水的利用等内容进行了规定。矿产资源开发应当达到开发利用方案中的开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率、矿山水循环利用率和土地复垦率等指标。煤炭开采企业应当对煤系地层高岭土等共伴生矿产资源进行综合评价,制定煤与共伴生矿产资源综合利用方案,保证共伴生资源综合利用率不低于矿产资源开发利用方案设计的指标。
  条例规定,煤炭开采企业应当制定煤矸石综合利用方案,并报当地生态环境、工业和信息化主管部门备案。鼓励煤炭开采企业或者其他综合利用单位采取井下充填、露天采坑回填、发电、生产建筑材料、制取化工产品、筑路、土地复垦等方式对煤矸石进行科学合理利用。新建、改扩建煤矿以及选煤厂禁止建设永久性煤矸石堆放场(库)。确需建设临时性堆放场(库)的,其占地规模、选址应当与煤炭生产和洗选加工能力相匹配。煤矸石临时性堆放场(库)选址、设计、建设以及运行管理,应当符合国家、自治区一般工业固体废物污染控制标准和要求。
  第二节对采矿权人履行矿山地质环境保护与土地复垦义务,绿色运输,防治水土流失采取的措施,矿山地质环境保护与土地复垦方案的编制、审批、备案以及分类复垦,集中连片治理等内容进行了规定。矿山环境保护的相关内容在《鄂尔多斯市环境保护条例》《大气污染防治条例》《集中式饮用水水源保护条例》中都进行了详细的规定,条例没有作重复规定。同时条例规定严格限制在草原上新建露天矿山。确需在草原上新建露天矿山的,由市、旗区人民政府根据地区资源环境承载力评价结果,综合论证露天矿山开发必要性,并依据论证结果向登记机关出具意见。现有井工煤矿变更开采方式为露天开采占用草原的,参照上述规定执行。
  条例规定,旗区人民政府应当对相邻矿山进行集中连片治理规划。集中连片治理区应当统一治理标准和要求,优化尾坑留置和边坡处置,实现复垦土地科学利用。集中连片治理区内的矿山企业应当统筹使用矿山地质环境治理恢复基金,实施联合治理。
  第三节对绿色智能化开采、矿区环境、纠纷化解机制等内容进行了规定。
  (三)关于绿色矿山监督管理。明确了绿色矿山建设规划编制,市、旗区人民政府应当根据国家和自治区绿色矿山建设规划的要求,编制市、旗区绿色矿山建设规划。绿色矿山建设规划应当与国土空间规划、矿产资源总体规划、生态环境保护规划、地质灾害防治规划、地质环境治理规划、水土保持规划、矿区总体规划等相衔接。经批准后的绿色矿山建设规划,由市、旗区人民政府自然资源主管部门会同相关部门组织实施。采矿权人应当根据市、旗区绿色矿山建设规划,编制本矿山的绿色矿山建设实施方案。
  条例对市、旗区人民政府以及自然资源、生态环境、能源、财政、水利等主管部门的职责进行了规定:(一)自然资源主管部门负责绿色矿山申报、第三方评估、审核公示、名录管理等工作;对矿山地质环境治理、土地复垦、矿山地质环境治理恢复基金和开采回收率、采矿贫化率、选矿回收率等实施监督管理。(二)生态环境主管部门负责矿山生态环境保护工作,对矿山废水、废气、固体废物和噪声的达标排放情况实施监督管理。配合自然资源主管部门做好矿山生态环境恢复治理工作。(三)能源主管部门负责能源产业发展规划的完善、先进开采技术和方法的推广、矿山开发项目建设的核准备案工作,对煤矿安全生产工作实施监督管理。(四)财政主管部门对采矿权人的矿山地质环境治理恢复基金账户设立、基金支出、资金绩效等事项实施监督管理。配合自然资源主管部门做好矿山地质环境治理恢复基金计提的监督检查。(五)水利主管部门对矿山开采取水、水土流失防治、防洪安全和非常规水综合利用实施监督管理。
  条例对矿山地质环境治理恢复基金计提、使用、管理进行了规定。采矿权人应当按照国家、自治区规定,按时足额计提矿山地质环境治理恢复基金。基金的计提、使用和管理应当遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。采矿权人应当根据矿山地质环境保护与土地复垦方案编制年度治理计划,明确年度治理内容、范围、基金使用计划。采矿权人可以根据年度基金使用计划,向旗区人民政府自然资源主管部门提出使用矿山地质环境治理恢复基金申请。旗区人民政府自然资源主管部门收到申请15个工作日内,组织相关监管单位进行现场核查,经核查符合矿山地质环境保护与土地复垦方案的,出具使用意见,采矿权人可凭使用意见,从银行基金账户中划转相应基金的存款。
  《鄂尔多斯市矿山地质环境治理恢复基金管理办法》8月4日市政府常务会议审议通过,8月5日上市委常委会议并研究审议通过,于9月26日起正式实施。
  条例规定纳入绿色矿山名录的采矿权人应当持续开展绿色矿山维护。同时规定了建议移出绿色矿山名录的五种情形。
  (四)关于法律责任。为了保障条例的有效实施,除法律、法规已经作出规定的,条例规定了相应违法行为的法律责任。重点对绿色矿山建设管理过程中存在的突出问题,规定了相应法律责任,明确了处罚内容和部门职责。条例对矿山企业未采取水土保持临时防护措施,未按照要求完成生态修复,未将矿山地质环境保护和土地复垦方案、土地复垦规划设计备案,未按照规定对占用或者挖掘区域进行表层土剥离,未按照规定计提矿山地质环境治理恢复基金等行为,以及负有监督、管理职责的政府组成部门和个人玩忽职守、滥用职权等行为规定了法律责任。其中采矿权人未达到方案确定的开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率、矿山水循环利用率和土地复垦率等指标的,由市、旗区人民政府自然资源主管部门责令限期改正,处5万元以上50万元以下的罚款;逾期不改正的,由采矿许可证颁发机关依法吊销采矿许可证。在矿山闭坑前或者闭坑后未完成生态修复的,由旗区以上自然资源主管部门责令限期修复,处50万元以上200万元以下的罚款;逾期仍未修复的,由自然资源主管部门依法确定有修复能力的单位代为修复,所需费用由违法者承担,并可以提起生态损害赔偿诉讼。市、旗区人民政府以及其他负有绿色矿山建设管理职责的相关部门工作人员在绿色矿山的建设与管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,对相关责任人依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  法律的生命力和权威性在于实施。《条例》的引领和推动作用要通过实施才能得到充分的体现。我们相信在市委正确领导、市人大常委会依法监督、市人民政府着力推动下,在各部门通力合作、全社会共同参与下,一定能把《鄂尔多斯市绿色矿山建设管理条例》学习好、宣传好、贯彻实施好,为加强矿业领域生态文明建设,加快矿业转型绿色发展,推动我市高质量发展做出贡献。

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