土地是国民经济发展的物质基础，是农民最基本的劳动对象和经营基础，经济社会发展离不开土地资源支撑和保障，也同样离不开广大农民的贡献。农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，土地有着其他生产资料不可替代的重要性。近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征收转为国家建设用地。保护失地农民的土地财产权利、保障失地农民的最根本利益成为国土资源部门一项重要工作。要全面保障失地农民权益，征地制度改革是根本。现行的土地征收制度形成于计划经济时代，其赖以存在的制度环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性日益彰显，引发了大量的农民上访、对抗事件，与此同时，随着人们法制观念和民主意识的不断加强，要求改革和完善我国现行土地征收制度的呼声也越来越高，征地制度已成为建设中亟需改革的领域。

　　一、  现行土地征收制度存在的问题

　　（一）征地安置补偿标准不统一不全面。现行土地征收制度主要是补偿标准较低，而且不够全面。征收土地是一种土地所有权的转换，由土地集体所有转化为国家所有。土地征收补偿理当以土地所有权价格为依据，而现行的土地征收制度只考虑被征地农民的生产和生活水平不降低，而没有从资产的角度考虑因征地而使农民失去赖以生存的基础。据调查，目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上。因而搞好征地补偿，保障农民的合法权益，对于维护社会稳定，推进社会主义新农村建设具有非常重要的意义。就补偿标准而言，主要存在以下几个方面的问题：

　　1.补偿标准片面强调市场化。

　　应该说补偿以市场为标准是比较客观公正的，对双方而言都是公平的。但在现实中，房屋及附着物（例如树苗）的补偿标准或补偿价值的确定是一个非常复杂的问题。从理论上说补偿价应该是市场公允价值，但这个公允价值的确定方法却有很大的区别。如某个被征收户的荒山，按标准只能补偿15万元，但要价50万元，双方根本没有协商的余地，征地人与被征地人之间根本就没有实现公平的市场化基础。所以征地补偿片面强调市场化是不妥的。

　　2.补偿标准不统一。

　　由于区位、环境和项目性质等原因而产生的补偿标准的不一致，在一定程度上说是正常的，但如果补偿标准过于参差不齐，甚至差距极大，就易造成群众的互相攀比，造成拆迁困难。如公路、煤炭开采区和其他建设用地的征地补偿标准上，差距就较大，同一个村，甚至相距不到100米，由于用地单位的不同，补偿标准不同，容易引起问题。

　　3.无补偿标准。

　　征地拆迁过程中，涉及的补偿项目非常宽泛，既有土地房屋、树木等大宗财物，还有许多其他财物，如玫瑰花树、爬山虎等之类，政府制定的补偿标准不可能面面俱到。而一旦没有标准，补偿就只能由征地双方讨价还价，“摸着石头过河”。其结果，要么是被征地户狮子大开口，征地方咬牙同意，形成补偿标准的“步步高”；要么征地方不同意，以耗时间、延长工期为代价维持原有的补偿标准。

　　（二）补偿形式单一的问题。目前，对失地农民的土地征收补偿大多是采用价款补偿的形式。事实证明，价款补偿不足以维持失地农民长远的生活保障，由此产生的失地农民上访案件也呈上升趋势。

　　（三）政府征地权缺乏有效约束，“公共利益需要”没有界定标准。我国宪法第五条规定：“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。”《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”同时规定了四种状况，即通常所说的“非赢利性项目”可以通过行政划拨的方式取得。然而，“公共利益的需要”的确定在法律上并没有一个非常具体的解释。因而在具体操作中不仅公共利益需要的土地可以征地取得，而且单位和个人进行建设的非公共利益需要用地也通过征地方式获得。

　　（四）土地征收程序存在缺陷。在征地过程中，征收是完全强制的，而且决策非常的不透明，农户和村集体作为弱势群体，不仅没有决策权，而且申诉权也得不到保障，这不利于搞好征地工作，很容易导致农村群众上访，甚至集体上访，不利于社会稳定。

　　（五）征地后续管理不够，征地环节管理不完善，易滋生寻租行为。现行征地制度的征地行为都集中在征地过程中，对与征地之后的跟踪监察不够，对于农民失地后的生活保障关心也不够。征地制度不完善也为腐败行为提供了温床。征地过程十分复杂，而且信息基本上不公开，在土地征收和分配过程中行政权力占据主导地位，同时征地成本与土地出让之间的巨大价差，使得寻租成为可能。

　　二、准格尔旗土地征收现状

　　准格尔旗地处内蒙古自治区西南部，鄂尔多斯高原东端，蒙晋陕三省的交界地带，地域辽阔，资源富集。在全旗工业化和城市化不断发展的过程中，越来越多的土地甚至耕地被征收，土地征收过程中的矛盾也日趋显现。被征地农民和政府之间、用地单位之间、村民集体经济组织之间因土地征收而发生的纠纷日愈加剧。全旗土地信访问题也主要集中在非法征收、侵占耕地、土地补偿不合理、安置不到位等方面，失地农民的生产、生活特别是保障问题日益突出，并成为影响社会稳定和发展的重要因素之一。此类事件如果处理不当，不仅会侵害到农民的合法权益，而且也影响社会的稳定，也会成为建设现代化新农村的一个障碍。

　　基于上述问题，近年来，准格尔旗人民政府在全方位多角度综合考虑的基础上，制定了建设项目征收土地补偿安置暂行办法准政发[2007]249号文件，该制度中征地补偿标准相对于周边旗县是最高的。在保障农民权益的方面，加强以下几方面工作：一是要按时足额的将征地补偿费和安置补助费发放到村民委员会；二是全面完善被征地农民社会保障制度，由企业、政府、被征地农民三方按比例共同负担；三是加强对失地农民住房回迁安置工作的力度，以保障失地农民的住房问题；四是有步骤有计划地逐步实施对失地农民的就业上岗培训机制。建设社会主义新农村，需要大力深化农村体制改革，切实保障农民利益。

　　三、推进土地征收制度改革，维护失地农民合法权益的几点意见

　　（一）完善征地补偿制度，保障失地农民合法权益。    

　　1．被征地人的生活安全问题。扭转观念，把失地补偿制度与社会保障制度相分离。把失地农民基本生活保障制度与城镇社会保障并轨作为失地农民安置办法有待研究，作为公民都应当享受同等的待遇和保护，无论是失地农民，还是其他的农民，都应当享受应有的保障制度。

　　2．建立健全被征地农民的职业培训和就业体系。一是建立失地农民培训体系，将失地农民与下岗职工合并管理，建立再就业培训机构，培训再就业技能，增强就业竞争力。二是积极鼓励用地企业就地招工，政府应当在公共服务领域创造岗位，增强政府安置能力。三是对从事个体经营、自谋职业的失地农民，参照鼓励城镇失业人员再就业的政策，在税收、工商等方面给予政策扶持。

　　3．建立征地补偿安置基金。根据我国经济建设的主要特点和实际情况，筹集征地基金应当明确以下几点：一是筹集征地基金最基本的依据是要历史地解决我们工业化、城镇化、市场化、国际化过程中的三农问题；二是应当在社会可承受的范围内确定征集额度；三是应当选择稳定而持久的收入类目；四是尽可能在国家财政经济政策范围内运作；五是积极寻求中央政府的支持或推动国家相关政策的出台。

　　4．鼓励农民重新回到农地发展农业经济。企业在对被征收的农地进行资源开采后，应该及时对开采资源后的农用地进行复垦，及时整理土地。鼓励有意愿的农民重新回到土地。对于可继续种植作物的土地可以给与农民更加优惠的鼓励支持政策；对于有意创业的农民，在其提供了相关详细的创业计划后，如果审核成功，可以给与相当的建设用地和优惠措施让其开发利用，以利于资源型城市发展循环经济。

　　（二）为界定“公共利益需要”制定便于操作的标准，明确公益性与经营性用地的范围，规范和约束国家征地权。明确“公共利益需要”，主要是加强法律法规建设，完善相关法律体系，保障界定“公共利益需要”依法进行。要将国家的强制征地权严格限制在公共利益之内，不致使国家特有强制性征地权滥用而损害公民的权益。

　　（三）确定合法的征地程序，规范政府行为。制定相关法律法规规范征地程序，使征地程序法制化。在征地过程中，必须进行民主科学的论证，实行听证制度。征地的程序应该公开透明，被征地农民应该自始至终参与征地过程，传统的政府单边主义作风应予以改变，公民合理的政治和社会参与是现代民主国家提高治理艺术和治理效率的可靠途径。

　　（四）加强征地后的监督管理。征地过程不应在用地单位获得土地使用权后即告结束，而应当对用地实行有效的监督，并在监督中提高农民的参与度。对违规使用或多征的土地，政府收回后，农民和村集体应该享有优先使用权，政府不得将土地首先出让给其他单位使用，以维护农民的合法权益。

　　土地征收纠纷虽然不断发生，农民在土地征收过程中维护自身合法权益所面临的障碍也不断的显露出来。但是，只要国家尽快在法律、法规方面建立保障制度，制定具有可操作性的土地征收程序和建立严格的土地征收监督、监管机制，并作好农民的生活安置保障工作，那么，我国建立一个有法可循、有章可遵的，健全、完善的土地征收制度将指日可待。

　　准格尔旗国土资源局