近年来，随着准格尔旗经济的快速发展，项目建设用地需求逐年增加，农村集体土地征收时各种矛盾突显。主要体现在部分地区人多地少，全部失地后征地补偿款较少，造成失地农民搬迁困难。另一个主要矛盾是部分村整村整社土地被征收后，土地补偿费及安置补助费（以下简称两补费）分配方案在很长时间无法形成，以至于两补费久久不能到户，上访事件不断增加。基于当前的两个主要矛盾，以及如何构建准格尔旗和谐征地、用地的局面，准格尔旗国土资源局对以上的几个问题进行了专题调研，调研情况如下：

　　一、全旗农村集体土地征收征用主要矛盾基本情况

　　（一）人均耕地及土地不均衡。

　　准格尔旗部分乡镇人口较多，但土地很少，比如龙口镇的沿河各村。农民完全失地后，所得到的征地款不能保证以后的生活质量。甚至部分农户当时搬迁就很困难，搬出后的生活更加难以保障。大路镇人均土地面积达到了98.38亩，而龙口镇全旗最低，只有37.27亩。南北差异大，人均征地补偿差距较大。经测算，全旗人均耕地面积7.79亩。

　　全旗人均耕地面积3亩以下的村有4个，分别为薛家湾镇亭子墕村；沙圪堵镇不拉村；纳日松镇羊市塔村；龙口镇龙口社区居委。占全旗村居委2.5%。

　　人均耕地3亩以上4亩以下的有12个，分别为薛家湾镇薛家湾村、长胜店村；大路镇前房子村；纳日松镇勿图沟村、红进塔村、川掌村、纳林庙村、松树墕村、老荒地村；龙口镇马栅村、准格尔召镇乌兰哈达村；暖水乡昌汉素村。占全旗村居委7.4%。

　　人均耕地4亩以上5亩以下的有15个，其中包括了薛家湾镇的黑岱沟村与马家塔村，这两个村是典型的完全失地村，补偿安置方案在这两个村可以比较顺利的执行，所以认为人均4亩以上耕地的村不属于人多地少村。

　　全旗人均土地面积30亩以下的村有15个，分别为薛家湾镇点岱沟村、亭子墕村、阳塔村、梁安窑村、百草塔村；沙圪堵镇不拉村、西营子村；龙口镇龙口社区、马栅村、南窑梁村、沙墕村、红树梁村；十二连城乡卅顷地村、兴胜店村、董三尧村。

　　通过比较分析，全旗人口密度较大的龙口镇各村的耕地面积与其它乡镇相比差距并不大，主要是非耕地很少。人均土地面积较高的地区，由于非耕地较多，土地面积大，所以附着物数量较多，人均补偿很高。农民完全可以搬得出、稳得住。但像龙口镇等人均土地面积很少的地区，征地时只有耕地，几乎无荒地，附着物很少，造成人均补偿很低，搬迁时困难大。

　　（二）两补费分配现状。

　　整建制村、社征地的问题很多年来在准格尔旗一直存在，当时主要是在神华准能公司黑岱沟露天煤矿大面积征地时形成，历年来的惯例就是由社集体根据村民意愿讨论研究分配，政府不参与。但随着准旗项目用地的不断扩大，由以前全旗少数村社集体整社搬迁的个案问题逐步发展成了涉及很多村社的共性问题。薛家湾镇马家塔村大好赖沟社，2005年被神华准能公司整建制征收土地，至今尚未形成两补费分配方案。失地农民至今未领取到土地补偿费与安置补助费。据统计，存在同样问题的现在约有3个村（6个农业合作社）。涉地农民内部对于两补费分配问题针锋相对，互不相让。造成两补费分配困难，上访案件不断增加。

　　二、对几种比较可行的解决办法的讨论

　　（一）人多地少的解决办法。

　　1、适用相关法律法规。

　　(1)《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第六款：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”

　　(2)《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）第一条第二款：“统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。”

　　2、建议解决办法。

　　由于《准格尔旗建设项目征收土地补偿安置暂行办法》（准政发[2007]249号）文件（以下简称249号文件）在制定时并未考虑到人多地少的情况，没有相关解决此问题的条款，只能参考国家现行的法律法规，另行制定解决方案。

　　建议旗人民政府参照人均耕地面积与人均土地面积，并在考虑一些客观影响因素的基础上，确定一部分人均土地（耕地）较低的地区，给予额外补偿。下面是拟建议的两种补贴方法：

　　（1）在249号文件规定全建制征地两补费最高达到了25倍基础上，额外给予5倍安置补助费。如果增加到30倍，须报自治区人民政府批准。

　　（2）在征收确定村土地后，评估企业地价时要考虑人多地少的因素，按照以人为本，失地农民能够“搬得出、稳得住”的原则，依照国土资发〔2004〕238号第一条第二款的规定，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。不改变准政发[2007]249文件内容，其它地区仍执行准政发[2007]249号文件。

　　（二）对于土地补偿费与安置补助费分配方案的几点建议。

　　总体来说，两补费分配时要充分考虑合法合理原则，合法在前合理在后。

　　1、适用相关法律法规。

　　《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号) （以下简称《解释》）第二十四条：农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。

　　《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十五条：加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。

　　2、相关法律剖析。

　　《解释》第24条明确规定了土地补偿费如何分配。首先，分配的主体是农村集体经济组织或村委会、村民小组。即集体土地所有权人。其次，被征土地所有权人在分配土地补偿费时应遵循民主议定程序。

　　国发[2004]28号第十五条明确规定了两补费分配办法要由省、自治区、直辖市人民政府来制定，内蒙古自治区未制定具体的两补费分配办法。

　　3、建议解决办法。

　　为了能够较好的指导整村整社搬迁村形成成熟的两补费分配方案，我局认为我旗需制定一个宏观的两补费分配指导意见，建议方案由农业与民政两部门牵头，乡镇及各部门配合共同制定。方案中规定两补费分配的法律框架，但不具体规定分配细则。基于这样考虑主要有四点原因：

　　（1）可以使村民会议行使最大化的村民自治权，政府不干预村民自治法规定的村民权利。

　　（2）框架内分配方案的形成基本属于村民内部矛盾，如果政府过多干预，对分配方案不认同的村民就会形成针对政府的不满意情绪，造成上访案件增多。

　　（3）村民在法律框架内讨论和制定分配方案可以在很大限度内防止由于形成的方案违法，部分反对村民起诉而无效。

　　（4）具体分配方法需由自治区制定，我旗无制定分配方法的权利。

　　以上就准格尔旗农村集体土地征收中的两个较大的问题进行了阐述，也提出了一些建议。当然，仅仅解决了以上两方面的问题还并不能够完全实现全旗和谐征地的局面，但随着准旗征地相关各项规章制度的完善，征地公平性、合理性研究的不断深入，必将能够实现全旗经济快速增长与征收征用土地之间的和谐统一。

　　准格尔旗国土资源局  侯志峰