2010年10月，鄂托克旗蒙西镇被确定为国家级农村集体土地产权调查试点地区。同年11月，试点工作全面启动。旗政府成立专门领导小组，组建专业队伍，开展宣传教育，举办技术培训，编制实施方案，收集数据资料，并按照不同业务内容，分别设立工作组，明确分工，密切配合，全面展开调查，经过5多个月的艰辛努力，出色地完成了集体土地产权调查的各项目标任务。今年5月8日，试点工作通过国土资源部专家组预检，并获得高度评价。

　　蒙西镇位于鄂托克旗西北部，属农区和牧区并存的典型地区。全镇总面积197741.66公顷，总人口1.3万人，耕地2023.38公顷，基本农田1852.90公顷，下辖8个村（嘎查）。其中以农业为主和以牧业为主的村（嘎查）各有4个。

　　试点工作取得阶段性成果

　　蒙西镇行政区总面积197741.66公顷，其中：国有土地9009.36公顷；集体土地188732.30公顷；工矿用地1703.06公顷，占国有土地的19%。

　　集体土地所有权调查方面，对蒙西镇辖区8个村（嘎查）进行了所有权确权登记发证。确权登记过程中，工作人员按照村庄及飞地单独确权发证和线状物分割图斑等宗地划分方法，对集体土地所有权全部进行宗地划分和确权登记，实现了集体土地所有权登记全覆盖。

　　农牧民宅基地使用权调查方面，采取一户一点的方式，共完成牧区 4个嘎查的地籍调查601宗，填写地籍调查表601份，并将绘制的电子图录入数据库。农区4个村按照城镇地籍调查规程，完成了1:500地籍调查3105宗，面积4.3平方公里，填写地籍调查表3105份。相关的15148个界址点坐标已录入数据库。

　　调查结束后，蒙西镇国土所借助CASS绘图软件，按照国家制定的技术规范和要求，选用符合国家要求的软件建立了地籍信息系统，将集体土地所有权、使用权的实地调查测绘信息录入地籍信息系统，利用系统生成宗地等信息，制作登记文件，按程序进行登记发证，建立健全地籍管理档案，及时变更调查，更新信息，然后交由专业技术人员整理建库。目前，数据库已建成并投入使用，实现了城镇、农村地籍信息的数字化管理和无缝查询。

　　试点工作遇到的主要问题和所采取解决办法

　　——蒙西镇集体土地产权调查试点工作中，主要遇到以下问题。

　　1.农牧区普遍存在一户多宅问题。其中，农区有两种情况。第一种情况，部分农民原有住房年久失修形成危房，政府为了改善其住房条件，允许其异地新建，原有危房尚未拆除；第二种情况，私下购买其他村民的宅基地，形成一户多宅。牧区也有两种情况。第一种情况是牧民为异地放牧而建房，形成一户多宅；第二种情况是牧民之间私下买卖草场（包括房屋）形成一户多宅。

　　2.宅基地超面积问题。多年来，农牧民为了不断改善住房和畜棚条件，新建住房和畜棚而圈占土地，导致其现有宅基地面积大于国家规定的宅基地使用面积。

　　3.宅基地私下买卖问题。

　　4.外地务农人员在本地拥有宅基地问题。

　　5.集体土地所有权主体确定时，缺乏支持性文件。由于村、嘎查成立时间久远，大多为上世纪50、60年代，调查中无法找到相关文件。

　　6.确定集体土地所有权的界线时，缺乏支持性文件。

　　——对上述问题，试点工作领导小组采取了相应的解决办法。

　　1.根据《土地管理法》一户农牧民只能取得一处宅基地的规定，除继承外，农村村民一户申请两宗以上宅基地使用权登记的，按使用现状选择一处符合条件的，进入土地登记发证程序，多余宅基地只统计备案，不予确权登记，留待实施移民或农村土地综合整治时一并解决。

　　2.按照不同历史阶段，对超面积的宅基地进行登记发证。1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，村民建房占用宅基地至今未扩大用地面积的，按照实际使用面积予以确权登记；1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年止，村民建房占用宅基地，有宅基地审批手续的，按照宅基地审批面积予以确权登记，无宅基地审批手续并超过当地规定面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，按照实际使用面积确权登记；1987年《土地管理法》实施后，村民建房占用宅基地，超过当地规定面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。村民建房占用宅基地的时间，采取村民申报—村委会核实—调查人员核查—公示征求意见—镇政府监督盖章的方式确认。

　　3.对于非本集体经济组织成员或者城镇居民使用的宅基地，只进行统计备案，不予登记确权。

　　4.对个别所有权主体不清的土地，参考1962年《农村人民公社六十条》的规定、民政部门的划界成果以及对当事人的调查询问结果，来确定所有权主体。

　　5.调查工作以“二调”成果为基础，集体土地所有权范围由所涉及的集体经济组织负责人实地指界并签字确认。

　　对农村集体土地产权调查工作的几点认识

　　——农村集体土地产权调查效果显著，意义重大。对农村集体土地进行产权调查，虽然加大了权属调查和内业整理的工作量，但效果非常明显。一是能够彻底解决历史遗留的集体土地所有者之间、集体土地所有者与国有土地使用者之间、国有土地使用者之间的土地权属纠纷，为地籍管理、特别是权属管理奠定了坚实基础；二是通过登记发证，以法律的形式把各类土地的权属界线确定下来，对维护农村社会稳定具有重要意义；三是能够使辖区面积、产权单位面积相对固定下来，为土地统计和政府决策提供科学、准确的依据；四是依法确认了以村民委员会为代表的集体土地所有权主体。

　　——依法确认集体土地产权，必须突出对农民权益的保障。土地不仅是宝贵的资源，也是永不灭失的资产，在特定的土地权能条件下，是巨大的资本。土地权利的保护有利于社会稳定的根本——农民、农村、农业的发展和稳定。细化和明晰集体土地产权，一方面有利于促进土地的有效利用，实现土地资源的最佳配置；另一方面有利于土地权利的保护，特别是对农民土地财产权的保护；同时还能激发农民珍惜和保护耕地的积极性。

　　关于农村集体土地产权调查及集体土地流转的几点建议

　　㈠对农村集体土地产权调查工作的建议

　　1.为保证产权调查工作成果质量，应该因地制宜制定科学合理的工作和技术方案，选用切实可行的技术路线和技术方法。

　　2.加大宣传力度，让农牧民充分了解集体土地产权调查对维护其切身利益的重要意义。这是保证集体土地产权调查工作顺利进行的基础。

　　3.集体土地产权调查工作过程中，应当充分加强新型数字技术的应用，这是保证产权调查工作的准确性的技术保障。

　　4.建立健全地籍信息系统，这是今后应用和管理集体土地产权调查成果的前提。

　　㈡对农村集体土地流转问题的建议

　　调查过程中发现，农村、牧区确实存在大量集体土地使用权流转的隐形交易。这种交易存在着隐患。首先，集体土地产权私下买卖没有经过土地主管部门确认，容易产生矛盾纠纷，不利于社会安定团结。其次，私下买卖行为一定程度上破坏了正常的土地交易市场秩序。

　　关于集体建设用地流转，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中已经明确，“在符合规划的前提下，集体建设用地与国有建设用地享有平等权益”。所以，集体建设用地的流转将成为农村集体土地流转的重点。优化和规范集体建设用地流转，对于深化农村土地改革和加快农村社会发展具有十分重要的意义。所以，建议从两方面进行探索：一是明确流转的程序、形式、年限、收费标准等，指导和规范集体建设用地流转。二是完善流转市场，通过土地集中储备的形式，让集体建设用地参与市场流转，从而达到统一管理、合理开发的目的。

　　关于农村宅基地使用权，《土地管理法》明确规定：农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确：“要加强土地承包经营流转管理和服务，要依法保障农民宅基地用益物权”。 如果农民在充分满足居住权的条件下，可以通过出租、转让等形式进行流转宅基地使用权，必将给现行宅基地管理机制带来一次革新。建议从三个方面探索农村宅基地使用权流转：一是明晰农村宅基地产权。通过开展农村宅基地权属调查，摸清底子，对符合条件予以确权、颁证，完善农村宅基地地籍档案，为宅基地流转打好基础。二是出台宅基地流转指导性政策，明确宅基地流转的条件、范围、形式、年限等，并制定严格的流转程序和管理办法，规范宅基地流转。三是建立农村宅基地流转管理机制，按照“政府主导、部门管理、集体参与、农户受益”的原则，国土资源管理部门要直接指导、规范和督查宅基地流转工作，镇、村应建立配套的服务机构，确保宅基地流转依法、规范进行。

　　鄂托克旗国土资源局 高春雷