非凡十年：不动产登记制度建设与成就
时间：2022-09-23 15:34
来源：自然资源部不动产登记中心
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产权登记是支撑经济社会发展的基础性制度，也是实现和保障人民群众重大财产权利的关键性制度。
改革开放初期，国家开展了林权登记、房屋登记。1986年颁布的《土地管理法》，规定对土地的所有权和使用权进行登记。20世纪90年代，土地登记发证全面开展。此后，土地承包经营权登记、草原登记、海域登记等相继开展，这在改革开放初期，对于确认和保护产权发挥了一定作用。但是，客观上也形成了不同部门登记、发放不同权属证书的分散登记的局面。随着经济社会的发展，特别是社会主义市场经济对归属清晰、权责明确的产权制度要求越来越高，不动产分散登记带来的产权交叉、交易不安全、交易成本增加等弊端愈发显现。不动产统一登记的改革呼声越来越强烈，2007年原《物权法》出台，明确规定国家对不动产实行统一登记制度。
2013年，为落实原《物权法》，进一步加快完善社会主义市场经济体制，建设现代化市场经济体系，更好地满足人民群众财产权保护和办事创业便利化的时代需求，党中央、国务院审时度势、顺势而为，作出整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度的决策部署。
十年来，在党中央坚强领导下，不动产统一登记制度改革蹄疾步稳，稳妥推进，登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”全面实现。2018年自然资源部组建以来，系统上下深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，积极实施减证便民举措，加快推进“放管服”改革，持续优化营商环境，深入推进全类型不动产登记提质增效，全面开展自然资源确权登记，人民群众获得感、幸福感、安全感不断增强。
十年间，我国不动产统一登记制度从无到有、从有到优，一步一个脚印，一年一个台阶，形成了丰硕成果，制度成效日益显现，为推进国家治理体系和治理能力现代化打下了坚实的产权基础。
十年制度建设情况
2013年，不动产统一登记改革正式启动。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责，建立不动产统一登记制度。2013年11月20日，国务院常务会议明确，由原国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，消除“信息孤岛”。12月6日，中央编办印发《关于整合不动产登记职责的通知》，明确原国土资源部指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作，并划定了相关部门的职责边界。
2014年，《不动产登记暂行条例》出台。2014年2月24日，国务院批复同意建立不动产登记工作部际联席会议制度，协调解决重大问题。联席会议成立后，共召开4次会议，分别研究不动产统一登记工作的总体思路和计划安排，讨论修改《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》），研究做好条例的制定实施工作，研究制定实施《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）。5月7日，原国土资源部不动产登记局挂牌成立，标志着国家层面统一的不动产登记机构正式组建。8月1日，原国土资源部等五部门联合印发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，将农房纳入统一登记体系，推动城乡房地一体不动产登记。11月24日，《条例》公布，共6章35条，规定了登记机构、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护及法律责任等内容，不动产登记“四统一”有了法治保障。
2015年，全国不动产登记职责机构整合到位。2015年2月15日，原国土资源部印发《关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》，3月1日全国第一批不动产权证书顺利颁发，不动产登记进入实质化实施阶段。4月13日，原国土资源部与中央编办联合印发《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》，要求年内完成各级不动产登记职责和机构整合。7月10日，原国土资源部与住房和城乡建设部联合印发《关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》，推动职责整合平稳实施。经过系统上下努力，2015年年底前，全国登记职责机构整合任务圆满完成。随后，《关于做好不动产权籍调查工作的通知》《关于做好不动产登记信息管理基础平台建设工作的通知》《关于做好不动产登记信息安全工作的通知》等技术文件相继印发，技术支撑能力不断提升。
2016年，全国所有市县颁发新证、停发旧证。2016年1月1日，《细则》公布施行，围绕深化不动产登记“四统一”，以部门规章的形式对不动产统一登记制度进行了丰富、细化和完善。4月26日，原国土资源部印发 《不动产权证书和登记证明监制办法》，明确权属证书由部统一监制，确保证书印制质量。5月30日，《不动产登记操作规范 （试行）》（以下简称《规范》）印发，对不动产登记的基本原则、程序、内容等进行全面细化规范。这些都有力地推动和保障了全国不动产权证书“发新停旧”工作。12月20日，原国土资源部等七部门联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，并部署开展试点。随后，《关于国务院确定的重点国有林区不动产登记有关事项的通知》《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《关于加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作的通知》相继印发，推动了专项登记工作有序开展。
2017年，全国不动产登记信息平台建成运行。这一年，国家、省、市、县四级登记信息平台互联互通，打破了信息孤岛，实现了数据共享。2017年4月15日，原国土资源部印发《压缩不动产登记时间实施方案》，推动分类压缩登记办理时限。8月1日，原国土资源部印发《关于加强不动产登记工作人员管理的通知》，促进不动产登记人员融合，强化不动产登记队伍建设。9月11日，原国土资源部与住房和城乡建设部联合印发《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》，就资料移交共享、交易登记业务衔接、历史遗留问题处理等工作明确提出要求。接着，《不动产单元设定与代码编制规则》《关于规范不动产权籍调查有关工作的通知》印发，有效规范了地籍调查工作。
2018年，不动产登记窗口作风改进提升。为贯彻落实习近平总书记关于进一步纠正“四风”、加强作风建设的重要批示精神，中共自然资源部党组于2018年5月印发《关于开展不动产登记窗口作风问题专项整治工作的通知》，提出用3个月时间在全国开展不动产登记窗口纠正形式主义、官僚主义等作风问题专项整治。通过专项整治，改进了登记窗口工作作风，提高了专业能力，增强了服务意识。原国土资源部出台《不动产登记资料查询暂行办法》，用部门规章的形式进一步规范了不动产登记资料查询的主体、内容、程序、要件，极大地丰富了不动产登记查询制度。7月31日，自然资源部印发《关于全面推进不动产登记便民利民工作的通知》，推行不动产登记、税务、交易“一窗受理、并行办理”，鼓励探索“互联网＋不动产登记”“一网通办”，推进不动产登记服务便利化。通过3年持续推进工作，截至2018年12月底，全国农垦国有土地使用权确权登记率达到96%，做到了“应登尽登”。
2019年，“三个集成”助力不动产登记提速。聚焦 “办证难”“办证慢”问题，国务院办公厅于2019年2月印发《关于压缩不动产登记办理时间的通知》，实行信息共享集成、流程集成或人员集成（以下简称“三个集成”），以为企业和群众“办好一件事”为标准，优化不动产登记流程，压缩办理时间。3月12日，自然资源部印发《不动产登记流程优化图》，发布26张登记类型流程优化图，切实便民利企。
2019年3月24日，国务院修订《条例》，消除网上申请的法律障碍。3月27日，自然资源部与中国银保监会联合印发《关于加强便民利企服务合作的通知》，部署全国不动产登记机构与银行等金融机构互设不动产抵押登记和抵押贷款便民服务点，推进“互联网+不动产抵押登记”。6月17日，自然资源部印发《关于完善信息平台网络运维环境推进不动产登记信息共享集成有关工作的通知》，推动部门间网络联通、信息共享、业务协同。
2019年7月29日，自然资源部选取广东省广州市、江苏省无锡市、湖南省衡阳市、浙江省丽水市4个地区开展试点工作，探索不动产非公证继承登记中以书面承诺方式替代申请人难以获取的部分证明材料。10月12日，自然资源部与国家市场监督管理总局印发《关于推动信息共享促进不动产登记和市场主体登记便利化的通知》，推进不动产登记信息和市场主体登记信息互通共享，优化业务流程，进一步压减办事所需的纸质材料，提高服务效能。10月22日，《优化营商环境条例》发布，规定“不动产登记机构应当按照国家有关规定，加强部门协作，实行不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理，压缩办理时间，降低办理成本。在国家规定的不动产登记时限内，各地区应当确定并公开具体办理时间”。
在总结试点经验的基础上，自然资源部等五部门联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》），对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。
2020年，“互联网+不动产登记”深入实施。为深化“放管服”改革，进一步优化营商环境，2020年5月15日，自然资源部与国家税务总局、中国银保监会联合印发《关于协同推进“互联网+不动产登记”方便企业和群众办事的意见》，要求2020年年底前全国地级及以上城市和具备条件的县市全面实施“互联网+不动产登记”，全国所有市县力争实现“一窗受理、并行办理”。7月24日，自然资源部发布《“互联网+不动产登记”建设指南》。9月24日，自然资源部办公厅发布不动产登记电子证照标准，进一步推进和规范不动产登记电子证照建设。
为完善自然资源统一确权登记制度体系，加强实践和操作指引，2020年2月14日，自然资源部印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》，细化了自然资源统一确权登记的工作流程、技术标准和操作要求。为适应林业发展改革需要，6月3日，自然资源部与国家林业和草原局联合印发《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》，从规范登记业务受理、依法明确登记权利类型、创新方式开展林权地籍调查等6个方面提出意见。
为推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，2020年5月14日，自然资源部印发《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》。7月22日，自然资源部印发《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》，对工作中普遍反映的77个问题作出解答。
为加强中央和国家机关国有资产管理，2020年5月22日，自然资源部印发《在京中央和国家机关不动产登记办法》，有效规范了在京中央和国家机关的不动产登记工作。
2021年，贯彻《民法典》，完善不动产登记制度。2021年1月1日施行的《民法典》，继续规定了不动产统一登记制度，并提出新的要求。为贯彻《民法典》，自然资源部印发《关于做好不动产抵押权登记工作的通知》，细化了关于依法确定不动产抵押范围、明确记载抵押担保范围、保障抵押不动产依法转让等规则，完善了不动产登记簿证等内容。
为解决因历史遗留问题导致的不动产“登记难”，切实维护群众利益，2021年1月4日，自然资源部印发《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》，针对用地手续不完善、欠缴土地出让价款和相关税费、未通过建设工程规划核实、开发建设主体灭失，以及原分散登记的房屋、土地信息不一致、项目跨宗地建设等历史遗留问题提出意见，要求各地化解存量问题，防止新增问题。为落实党史学习教育“我为群众办实事”实践活动要求，自然资源部制定《不动产登记领域开展“我为群众办实事”实践活动工作方案》，加快处理因历史遗留问题导致的不动产“登记难”；同时，自然资源部办公厅印发《关于做好易地扶贫搬迁安置住房不动产登记工作的通知》，并与国家发展改革委、原国务院扶贫办联合印发《关于尽快完善易地扶贫搬迁安置住房项目手续 切实做好安置住房不动产登记的意见》，推动如期完成258.18万套易地扶贫搬迁安置住房不动产登记任务，为群众办实事、解难题。
为规范推进自然资源权属争议调处工作，在广东汕头、清远开展示范点建设，强化实践探索，自然资源部办公厅印发《关于林木林地权属争议调处事宜的函》，明确林木林地权属争议调处职责和办理程序，建立健全自然资源权属争议案件登记系统。
2022年，巩固提升不动产登记质量。为深化部门协作、加强信息共享，2022年1月7日，国家税务总局与自然资源部联合印发《关于进一步深化信息共享便利不动产登记和办税的通知》，推动实现不动产登记涉税业务的全流程信息实时共享，大力推进信息化技术支撑下的线上线下“一窗办事”。
为依法维护农民土地权益，支撑集体经营性建设用地入市等自然资源改革工作，2022年1月26日，自然资源部印发《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》，决定用两年时间全面更新汇交集体土地所有权确权登记成果。
为贯彻《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》，2022年4月7日，自然资源部印发《关于贯彻〈国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见〉暂时调整适用相关规定的通知》，明确营商环境创新试点期间，在北京等6个试点城市暂时调整适用《细则》《规范》的相关规定。
为落实国家职业资格制度改革要求，2022年4月13日，自然资源部印发《不动产登记代理专业人员职业资格制度规定》和《不动产登记代理人职业资格考试实施办法》，完善不动产登记代理人职业资格取得、职业能力要求、职业资格考试等内容。自然资源系统持续加强登记数据汇交、登记信息保护、登记队伍作风建设，促进不动产登记质量和作风建设双提升。
制度建设的成效和经验
不动产统一登记十年来，登记制度领域逐步形成了以《民法典》为统领，以《条例》为核心，以《细则》《规范》《办法》等规章和规范性文件为配套的统一登记制度体系，统一登记制度在保护权益、保障交易、便民利企、支撑生态文明建设等方面的成效不断彰显。
坚持党中央精神，不动产登记“四统一”如期实现并不断巩固。统一登记机构全面组建，全国3000多个办事大厅、约4万个窗口、10万余人队伍，不动产登记成为自然资源部门为民服务的一张亮丽名片。统一登记依据全面落实，《条例》《细则》等50多个法规政策相继出台并不断修订完善，《不动产登记法》制定加快推进，确权登记行业标准加快制定，各地结合实际积极开展立法和制度探索，统一登记制度的“四梁八柱”越来越稳固。统一登记簿册全面实施，不动产登记簿法律地位彰显，证书“不变不换”深入人心，不动产登记电子证照适用场景越来越广泛。统一信息平台全面运行，登记大数据加快构筑，登记查询和部门间信息共享有了坚实的数据基础。
坚持全面履职，不动产登记全覆盖稳步推进。农村不动产登记加快实施，农村房地一体宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证和农村集体土地所有权登记成果更新有序推进，乡村振兴的产权基础不断筑牢。
林权登记逐步规范，与林业管理加强衔接，清理规范林权确权登记历史遗留问题试点取得预期效果，林权类不动产登记工作扎实推进。国务院确定的国家重点林区、国务院批准项目用海用岛、在京中央国家机关用地等不动产登记工作规范开展，服务水平不断提高。
以不动产登记为基础，自然资源统一确权登记自上而下有序推进，全民所有自然资源产权“家底”更加清晰，基础更加牢固，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复（以下简称“两统一”）职责提供了重要保障。
坚持为群众办好一件事，不动产登记便利度持续提升。“三个集成”深入推进，部门协作更加给力。通过不动产登记信息共享平台，登记机构与10多个部门实现信息共享，用“数据跑路”代替“群众跑腿”，“一窗受理、并行办理”广泛推行，群众办事便利度极大提高。
登记办理时限逐步压缩，一般登记和抵押登记事项从30个工作日，压缩到5个工作日。
“互联网＋不动产登记”全方位推进，通过PC（电脑）端、手机App（手机软件）端和自助设备端为群众提供多元化、全方位、易操作的网上自助服务，不动产登记信息查询更加便捷，不动产登记做到“马上就办”“就近能办”“网上可办”“跨省通办”，部分业务实现“不见面”办理。
不动产登记营商环境持续优化。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，中国登记财产指标排名全球第28位，连续两年在全球190个经济体中排名进入前30名。优化登记财产营商环境工作实现制度化并不断转化为良好实践。
坚持以规范促质效，不动产登记能力建设不断深化。从思想政治、工作作风、业务技术、人才发展、培训考核机制等方面持续加强对登记人员的管理，登记窗口作风建设不断强化，登记人员的业务能力和服务水平持续提升，登记队伍日趋稳定。
注重应用新技术，统一平台，完善系统，告别手工登记，一手抓法治促规范，一手抓信息促标准，努力实现登记数据即时、准确、全面。
本着“尊重历史、面对现实、信守政府承诺、维护群众合法权益”的原则，妥善处理统一登记前的登记难题，大量历史遗留问题得到有序化解，满足了群众办证需求，提高了政府公信力。
总之，统一确权登记是“两统一”核心职责的重要内容，新时代要推动不动产统一登记事业更上新台阶。不动产统一登记作为一项重大基础性制度改革，事关群众利益、民生福祉、国家治理，必须始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢牢把握正确方向，坚持巩固深化统一确权登记不动摇；必须全面践行以人民为中心的发展思想，坚持便民利民“初心”不改变；必须扎实做好制度、技术、数据、人员等基础工作，稳步提升服务水平和登记质量，更好发挥登记作用；必须坚持有效改革方法，坚持问题导向和目标导向相结合，坚持顶层设计与基层探索良性互动，积极稳妥推进统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化。
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