非凡十年谱华章 拾级而上启新程——新时代不动产统一登记工作十年成效述评
时间：2023-05-06 10:45
来源：中国自然资源报社 i自然全媒体
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开栏的话
新时代十年，我们党和国家事业取得历史性成就。新时代十年，不动产登记从分散到统一，也取得了历史性进展、发生了历史性变革，为经济社会发展提供了坚实的产权保护。产权是社会主义市场经济的基石，不动产登记是产权保护的重要制度，是自然资源管理不可或缺的重要基础性工作，是永恒的事业。如今，登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”已全面实现落地，不动产统一登记越来越便利，进入了不可逆转的历史进程。时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。为更好地记录这一改革历程和成效，《中国自然资源报》开设“新时代十年不动产统一登记改革答卷”栏目，全面深入报道不动产登记在保护产权、保障交易和生态安全、便民利民等多方面发挥的重要作用以及取得的丰硕成果。
有恒产者有恒心，有恒心者办恒业。
4月25日，全国自然资源和不动产统一确权登记工作会在四川成都召开，恰逢不动产统一登记改革迈进第十个年头。
十年淬火锻造，十年成就伟业。新时代十年，我国不动产统一登记改革在党中央坚强领导下，坚持以人民为中心，紧紧围绕人民群众最关心最直接最现实的利益问题，蹄疾步稳，稳妥推进，实现了从无到有，在新中国历史上第一次实现了统一登记，积极服务和支撑了经济社会发展。可以说，这是一场历史性变革，取得了历史性进展，进入了不可逆转的进程。
新的伟大奋斗创造新的伟业。习近平总书记在党的二十大报告中强调，坚持以人民为中心的发展思想，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。
时间铭记，大地见证，春天再出发。2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，也是不动产统一登记踏上新征程、再上新台阶的关键一年。在开局关乎全局、起步决定后势的重要节点，不动产统一登记改革的历史坐标和时代方位更显得意义非凡。
从“直挂云帆济沧海”的上下求索中肩负历史使命
《通典》曰：“昔黄帝始经土设井，以塞争端。”
土地，自古以来被视为祖先赐予的福地而赋予天然的情感；产权，也被视为稳定人心、推动经济社会发展的“定盘星”。在我国，以土地为基础、以产权为核心的不动产登记制度经历了漫长的历史过程。新中国成立后，逐步建立了土地、房屋、林地、海域等不动产登记制度，各类不动产登记职责分散在多个部门，形成“九龙治水”的工作格局。
随着经济社会的发展和改革开放的深入，分散登记模式越来越难以适应现代产权制度的要求，不利于保护群众的重大财产权，不利于保障交易安全，增加了群众负担和政府治理成本，改革分散登记、建立统一登记制度迫在眉睫。
2007年，原《物权法》颁布实施，其第10条明确规定“国家对不动产实行统一登记制度”，为建立不动产统一登记制度指明了方向、奠定了法律基础。我国著名民法学专家王利明教授指出，从登记角度讲，以土地登记为中心建立一套完整的登记制度和体系，对于保护物权人的合法权益、维护交易安全十分必要。
忽如一夜春风来，随着中国特色社会主义建设进入新时代，2013年，党中央、国务院作出建立不动产统一登记制度的重大改革决策，力度空前。
2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“加强基础性制度建设，建立不动产统一登记制度”“减少部门职责交叉和分散。房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合由一个部门承担”。同年11月，国务院第31次常务会议决定，将分散在多个部门的不动产登记职责整合，明确由原国土资源部承担，并提出统一登记机构、统一登记簿册、统一登记依据和统一信息平台的“四统一”改革任务。自此，不动产统一登记改革进入了新时代。
实践证明，不动产统一登记作为一项重要的不动产产权保护制度、一项基本的公共政务服务，是社会主义市场经济体制改革的必然结果，是完善社会主义市场经济体制、建立现代化市场体系的必然要求，也是不断推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
于“雄关漫道真如铁”的滚滚铁流中坚定历史担当
东风浩荡征帆劲，雄关漫道从头越。自然资源部（含原国土资源部）凝聚共识，履职尽责，全力推进不动产统一登记改革。这是前无古人的崭新事业，也是负重前行的艰辛探索。
——全力推进职责机构整合。打铁还需自身硬。统一机构必然要面临中央与地方、多部门间的机构及人员的撤并裁减，这是一项非常庞杂的系统工程。原国土资源部迎难而上，紧紧“咬住”机构整合的“牛鼻子”，率先突破。2014年2月，由原国土资源部牵头，建立不动产登记工作部际联席会议制度；同年5月，部不动产登记局挂牌成立，国家层面登记机构统一组建。
“硬骨头要啃，啃不动敲碎啃。”不动产实行属地登记，市县两级才是关键。按照国务院决策部署，2015年年底前完成市县级统一登记机构整合，然而时间过半，仍有不少市县动作偏慢，效率堪忧。
法定职责必须为。原国土资源部使出了“洪荒之力”，积极协调各部门、各地方政府大力支持，先后派出8个督导组分赴市县“督战”，部领导带队开展一轮重点督导；督察机构全面启动职责机构整合专项督察。多管齐下，2015年年底基本完成了各级登记行政机构组建。
——系统重构登记簿册。登记簿是不动产物权归属和内容的法定根据，对公示不动产物权具有决定性意义，登记簿册证的整合、重构、统一是不动产统一登记制度落地的重要前提。分散登记时期，不同部门用不同的登记簿记载，发放的房产证、土地证、林权证等各类证书，登记标准不同、记载内容不一，已经无法适应统一登记的需要。2015年2月15日，原国土资源部印发统一的新版簿册证书式样，并与《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）实施同步启用。自此，各类不动产在同一簿册上记载，相互关联、彼此衔接，不动产物权得到了更加严格的保护、登记信息查询更加规范全面、不动产交易更加安全有序。各地按照“不变不换”和“颁发新证、停发旧证”的原则，实现了工作的平稳过渡和有效衔接。2016年年底，全国所有市县均完成了“发新停旧”任务。
——全面建立统一登记制度。“天下从事者，不可以无法仪。”2014年11月24日，国务院颁布《条例》，2015年3月1日起正式施行，成为不动产统一登记的核心法律依据，对规范登记行为、强化政府职责、提高登记质量，增强登记的严肃性、权威性和公信力具有重要意义。随后，《不动产登记资料查询暂行办法》《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）以及操作规范等40多部规章、政策文件和技术标准相继出台并不断修订完善，逐步形成了以《民法典》为统领，以《条例》为核心，以《实施细则》、操作规范等规章规范为配套支撑的不动产登记制度体系，统一登记制度的“四梁八柱”逐步建立。
——着力推动统一信息平台建设。信息平台是“四统一”的落脚点，由于当时登记数据分散在各部门，标准、口径不一，且多以纸质为主，如何把浩如烟海的登记数据尽快“统起来、管起来、用起来”，实非易事。
应乎人则必兴，顺乎势则必成。原国土资源部创新提出了“反弹琵琶”的建设思路，通过加快信息平台建设“倒逼”整个不动产统一登记工作进程加速，尽快打通信息“大动脉”。按照计划，2015年信息平台上线试运行，2016年完善并拓展扩容，各级信息平台基本建成，2017年，全国各级信息平台全部接入国家级信息平台，实现全国四级联网运行。经过3年奋战，“横向到边、纵向到底”的不动产统一登记“信息航母”横空出世。
自“人间正道是沧桑”的漫漫征途中创造历史伟业
2015年3月1日，《条例》实施的同一天，江苏徐州、四川泸州和江西崇义等地分别颁发了全国第一批不动产权证书。
“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”不动产统一登记自此开始了一段浓墨重彩、荡气回肠的历史书写。
——以高度的政治自觉和一以贯之的战略定力，如期实现“四统一”改革目标，逐步推动不动产登记类型全覆盖。“四统一”如期实现，兑现了中央政府的庄严承诺。不动产登记职责全面履行，房地农林海草等全类型不动产登记逐步展开。2022年，将土地承包经营权和土地经营权纳入不动产统一登记，全国首本土地承包经营权、土地经营权不动产权证书分别在湖北咸宁、海南乐东颁发。截至目前，全国约3000个大厅、4万个窗口、10万人的登记队伍，每天为40万企业和群众提供各类登记服务，累计颁发新版不动产权证书7.9亿多本、证明3.6亿多份，电子证书证明3亿多本。
——以为企业和群众“办好一件事”为标准，不断改革创新提升便利化水平，促进不动产登记提质增效。部署登记窗口作风问题专项整治，改作风、提效能；组织百佳窗口创建活动，加强示范引领；开展不动产登记队伍作风常态化建设，锻造“登记铁军”，为提升服务能力水平夯实基础。落实《优化营商环境条例》和国务院办公厅《关于压缩不动产登记办理时间的通知》要求，实行信息共享、流程或人员集成，积极推进“一窗受理、并行办理”和“互联网+不动产登记”。先后推行“跨省通办”“预告登记”“电子证照”“交房即交证”“带押过户”等便民利企举措。全国设立综合受理窗口1.1万多个，向银行、法院、公证等机构及乡镇延伸服务点10万余个，实现从“多地、多门、多次”办理到“一窗、一网、一次”甚至“不见面”办理。最大限度地减环节、减材料、减时间、减成本，全国所有市县基本实现一般登记和抵押登记5个工作日以内办结，比2015年的30个工作日压缩了83%。持续推进不动产登记领域营商环境优化，上下联动累计出台百余项改革举措，我国登记财产指标在世界银行营商环境评价中从排名第41位跃升至第28位，为吸引外资、推动中国经济发展赢得了良好国际环境。
——紧紧围绕经济社会发展大局，着力抓产权保护和制度创新，服务党和国家重大改革任务更加积极主动。2018年4月，自然资源部挂牌成立，自然资源和不动产统一确权登记成为部履行“两统一”核心职责的重要基础性工作，提供了重要支撑。稳步推进自然资源统一确权登记，积极服务生态文明制度建设，制定登记办法和操作指南，细化了确权登记的工作流程、技术标准和操作要求，给山水林田湖草办登记，让山山水水也有了“户口本”。着力解决群众“急难愁盼”问题，应化尽化历史遗留问题导致的不动产“登记难”，解决了1100多万套房屋办证问题、惠及2600多万名群众，让历史遗留问题真正成了历史。助力打赢脱贫攻坚战，全面完成易地扶贫搬迁安置住房不动产登记任务，全国258.18万套建档立卡户安置住房实现应登尽登，960万名搬迁群众拿到“红本本”，吃下“定心丸”。
——不断完善确权登记工作的法治保障和技术手段，统一确权登记工作基础更加扎实。《不动产登记法》被列入全国人大立法规划，面向社会公开征求意见，必将推动不动产统一登记法治化进程迈向更高水平。地籍调查工作体系和技术体系不断健全，不动产单元代码“一码管地”深入实施。四级联通的信息平台平稳运行，已含15多亿条登记信息的数据库覆盖全国、实时更新。深化数据成果运用，为国家层面提供登记信息共享服务3亿余条、各地提供信息共享服务10亿多次。
在“奔流到海不复回”的时代进程中把握历史主动
党的二十大制定了当前和今后一个时期党和国家的大政方针，明确提出，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。
2023年全国自然资源工作会议明确提出了新时代新征程自然资源工作“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的定位。未来五年和今后一段时期的统一确权登记工作显然是“维护资源资产权益”的题中应有之义，应始终坚持以人民为中心，全面保护人民群众不动产权益，增进民生福祉。
——深入开展不动产登记队伍作风常态化建设，应对新挑战新要求。以作风建设为抓手、主线，加强登记队伍建设，努力锻造一支政治合格、作风优良、业务过硬、服务高效的登记队伍，为不动产统一登记事业可持续发展提供坚实的支撑和强大的动力。
——持续深化不动产登记改革创新，服务高质量发展。巩固不动产统一登记改革成果，推动便民利企改革落地见效，不断提升便利化水平。降低制度性交易成本，保障不动产交易安全，夯实产权基础，促进各类市场主体资产价值显化、盘活利用、保值增值，增强市场主体经营活力和发展动力。
——稳妥推进农村不动产确权登记，助力乡村振兴。把强化集体所有制根基、保障和实现农民土地权利同激活资源要素统一起来，让广大农民共享改革成果。基本实现城乡不动产登记全覆盖，保持历史耐心，固底板、补短板，稳妥推动房地一体宅基地、土地承包经营权和土地经营权确权登记颁证。
——完善自然资源确权登记制度，支撑生态文明建设。强化改革协同、突出整体保护，持续拓展自然资源确权登记范围，加强登记成果应用，为维护国家自然资源资产权益、保护重要自然生态空间和履行“两统一”核心职责提供有效产权支撑。
——加强提升统一登记基础建设，增强事业发展后劲。以《不动产登记法》为核心，构建现代化不动产登记制度体系，增强不动产登记法治化水平。推动“部省两级、省级为主”的不动产统一登记系统建设，健全不动产登记信息共享机制，增强登记信息安全防护水平。扎实做好全类型不动产登记，构建多元化权属争议解决机制。
站在历史的峰峦上，才能更清晰地洞察时代风云，更准确地把握前进方向。
长风破浪，未来可期。“不动产登记是不可或缺的重要基础性工作，是永恒的事业。”自然资源部党组书记、部长、国家自然资源总督察王广华强调，要深入分析确权登记工作面临的新形势新要求，将“保护产权更加有力、便民利企更加全面、数治转型更加有效、队伍作风更加过硬”作为今后一个时期的努力方向，以更好融入经济社会发展大局和自然资源管理全局，更好发挥保护权益、保障交易和生态安全、便民利民的作用。
今后一个时期，将聚焦四个重点方面，纲举目张做好确权登记工作。
一是加快推动《不动产登记法》立法。推动不动产登记制度法治建设开启新篇章，积极为改革发展提供更有力的法治保障，创造更好的法律环境。
二是健全不动产登记业务和服务标准。要完善从地籍调查、登记簿证、登记业务、窗口服务到系统运行、数据应用等全过程标准规范，提升工作质效。
三是夯实不动产产权底板。登记工作要逐步从城市延展到农村、从不动产延展到自然资源等全部国土空间，实现“城乡一体、陆海相连、四级互通、平面立体，形成空间全覆盖、权利全类型”的产权底板数据库。
四是建强不动产登记队伍。要正向激励与反向约束相结合，将登记队伍作风和素质提升一起抓、长期抓，增强为民服务意识、事业责任心和职业归属感，为企业和群众提供更加优质、便捷、高效的服务。
不负好春光，耕耘新希望，中国式现代化建设的热潮激荡着中华大地。成就振奋鼓舞人心，未来更需接力奋斗。关系千家万户、千商万企和支撑国家长治久安、可持续运行的不动产统一登记在民族复兴不可逆转的历史征程上阔步前行，正向最难之处再次攻坚，向更远大目标再次进发，不懈赓续新的永恒答卷。
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