一、试点前鄂尔多斯市煤矿开采及用地审批状况

　　（一）试点前煤矿开采状况。鄂尔多斯市煤炭资源埋藏浅，地质构造简单，煤层顶板大多数为软质高岭土或是泥（砂）岩，顶板支撑力较弱。过去采用井工开采，曾多次发生大面积冒顶和片帮，以及瓦斯突出、煤尘爆炸事故，井下抽出的废水直排地面，导致地下水系被破坏和严重污染。同时造成了大量地裂缝、地面塌陷，多次发生当地群众伤亡事故。

　　为了避免发展经济以生命为代价的惨痛教训，鄂尔多斯市政府经过多方考察，并聘请国内专家，经过实地调研、论证，综合考虑当地地质、水文、生态等因素，将部分煤矿井工开采方式，改变为更加安全、生态、环保，符合当地实际情况的露天开采。

　　（二）试点前煤矿用地审批情况。鄂尔多斯市2009-2020年土地利用总体规划，下达的新增建设用地总规模为136796.56公顷，其中城镇工矿用地总规模为50086.48公顷，仅仅能满足城镇建设用地基本需求。同时，因采矿用地审批周期长，政府和企业用地成本较高，占用农民的土地不能及时审批，补偿标准不规范，形成大量的违法用地，导致了企业和农民的利益冲突。因此，通过实行露天煤矿采矿用地试点改革，进行腾笼换鸟，有利于缓解鄂尔多斯市的建设用地指标压力，有利于增加政府收入，提高农民在土地上的收益，也有利于企业合法经营，减少矛盾纠纷，维护社会稳定。

　　为支持鄂尔多斯市社会经济全面发展，进一步创新采矿用地管理模式，解决露天开采煤炭资源用地问题，保护农牧民合法权益。国土资源部于2011年批准，在鄂尔多斯市实施露天煤矿临时用地试点政策，首期批复实施试点政策的80座露天煤矿，矿区总面积23294.33公顷。采矿活动结束后2―3年内，全部复垦、复绿后，归还原土地所有权人使用。确定归还集体、农民土地时间为2016年至2019年。

　　二、试点政策贯彻落实情况

　　试点政策批准实施后，我市积极探索开展试点工作，成立相关工作机构，制定措施，明确责任，确保试点工作有序开展。

　　（一）严格界定试点范围。成立了试点工作领导小组和专家技术组，出台了试点实施管理办法、方案等多项制度，保证试点工作规范运行。

　　（二）严格审批程序。采取分级负责，逐级审核的办法，旗区政府和国土资源部门，负责临时用地审批的用地申请、采矿方式、现场勘查、材料组件和公告、听证以及初审等，基础工作的确认和上报。市国土资源局负责临时用地审批的审查和复核工作，核查无误后，提出审查意见，报市人民政府审批。

　　（三）加强监督管理。实行属地管理，分级负责的原则，旗区人民政府是临时用地监管第一责任人，矿山企业为土地复垦的第一责任人。同时，市人民政府出台了《关于构建保障和促进科学发展土地管理共同责任机制的意见》（鄂府发〔2010〕29号），确定煤炭、环保、水利、水保等部门，为试点工作共同责任单位，各单位分工明确，责任到位。

　　（四）制定合理的补偿标准。各旗区人民政府参照本地区的土地征收标准，制定了《临时占用土地补偿安置方案》，确定了相对较高的补偿标准。如东胜区人民政府在2008年，出台了《露天开采煤矿占用土地补偿安置方案》，规定露天开采煤炭资源临时占用土地补偿标准为：水浇地15000元/亩，旱地6000元/亩，下湿地8000元/亩，人工草地2000元/亩，林草地5000元/亩，荒地3000元/亩，实行一次性货币补偿。另外，被拆迁的农民每3人为一户，可无偿享受70至80平方米楼房一套。

　　（五）严格土地复垦工作。临时用地的煤炭企业做为土地复垦第一责任人，本着“宜耕则耕，宜林则林，宜草则草”的原则，委托有资质的单位编制土地复垦方案。土地复垦方案由旗区国土资源局初审，市国土资源局进行评审。评审通过后，申请临时用地单位，按照批准的土地复垦方案，组织实施土地复垦。

　　为确保土地复垦责任和复垦资金落实到位，向煤炭企业依法收取土地复垦费，复垦费由各旗区国土资源局负责收取，专户储存，专款专用。首批标准为2000元/亩，往后逐年加收，但总额不得超过10000元/亩。

　　土地复垦工作完成后，旗区国土资源局进行初验，市国土资源局组织最终验收，报自治区国土资源厅备案。复垦验收全部通过后，由旗区国土资源局，返还临时用地单位已交纳的复垦费，并将土地归还原集体所有、使用。对未按计划实施土地复垦或验收不合格的，市国土资源局将动用收取的复垦费组织进行复垦，同时，中止其土地后续供应，不再受理新的建设用地申请，不予延续采矿许可证。

　　（六）严格规划编制。采取先行规划，分期实施的办法，逐步推进试点工作有序进行。一是坚持临时用地权属 “两个不变”，即土地所有权不变，土地规划用途不变。在采矿活动结束后2―3年完成土地复垦工作，经验收合格后交付原土地所有权人。二是采矿用地复垦坚持“宜林则林，宜草则草，宜耕则耕”的原则，规划复垦面积23294.33公顷，其中：规划复垦为耕地2280公顷、园地15公顷、牧草地14698.35公顷、林地6163.06公顷、其他农用地34.01公顷、建设用地103.91公顷。三是临时用地计划年度管理，采取分批实施，滚动进行的办法。自治区国土厅每年编制下达临时用地和复垦计划，市国土资源局将临时用地和复垦指标分解到各旗区，各旗区再将指标落实到各试点煤矿。试点煤矿在完成上一期复垦任务，并通过验收合格后，方可申报下一期临时用地指标。

　　三、实施试点的法律及政策依据

　　在鄂尔多斯市实施露天采矿临时用地试点政策，符合中央关于“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”政策。农民将自己的土地，以永久性征地的较高标准，流转给企业获取较大的收益，最多5年后，土地还是农民自己的，而且是经过复垦、复绿和设施齐全的土地，避免了农民因征地而永远失去土地的现象，实现了农民土地增值收益的最大化。

　　（一）符合中央对生态文明建设，实行最严格的源头保护制度和完善环境治理，以及生态修复制度的政策。鄂尔多斯市在实施试点政策时，把生态恢复治理放在了首要位置，严格规定复垦面积、验收标准、程序等，有效保护生态环境。

　　（二）符合《土地管理法》第57条规定“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物”，鄂尔多斯市在实施临时用地政策时，严格执行这一规定，所有煤矿临时用地严格实行用途管制，不允许修建厂房、生活区等永久性建筑，至始至终没有突破法律规定的界限。

　　（三）符合 《土地管理法》第31条关于“占补平衡”的原则，鄂尔多斯市对于露天煤矿采矿临时用地占用耕地，普遍采取“先占后垦”和“先补后占”两种办法，对耕地进行保护和补充。确保全市耕地数量不减少，质量不降低。

　　由此可见，在鄂尔多斯市实施露天采矿临时用地试点政策，不仅符合中央有关政策和相关法律规定，有效保障了农民土地权益，增加了农民的土地收益。同时也确保了耕地红线不突破，完全符合部领导提出的“保障科学发展，保护耕地红线，保障农民利益”的“三保”要求。

　　四、试点工作取得的成效

　　实施试点政策，促进了地方经济发展，增加了农民收益，改善了生态环境，实现了政府、企业和农民的互利共赢。主要体现在以下几个方面：

　　（一）社会效益明显

　　破解了矿地矛盾，提高了土地节约集约利用水平，促进了土地利用方式的转变，社会效益明显。

　　1、有效破解了“合法采矿，违法用地”的矛盾，规范了矿产资源合法开采。开展试点工作之前，存在企业取得矿业权，却没有合法用地手续的现象，导致企业无法开采或是违法开采，形成许多安全生产隐患和存在社会不稳定等因素。通过试点工作，共审批临时用地17677.64公顷，有效破解了“有矿无地”这个难题。

　　2、节约了用地指标。2012年自治区国土厅下达临时用地指标5823.58公顷，基本满足露天煤矿开采需要，使有限的用地指标能够保障国家、自治区重点工程建设、城市基础设施建设和民生项目建设。

　　3、降低了地方政府和企业用地成本。政府不需要缴纳土地新增费，企业不需要缴纳出让金，临时用地成本低，使用期限短，方式灵活，有力的促进了地方经济的发展。

　　4、大幅提高了煤炭开采回采率。回采率由井工开采时的30%，提高到现在的90%。同时，减少了煤炭开采安全事故。

　　（二）经济效益突出

　　增加了政府财政收入，提高了农民土地收益，充分调动了政府、企业和农民积极性，经济效益突出。

　　1、实施临时用地试点以来，企业累计上缴各项税费74.48亿元，增加了政府财政可支配收入，确保政府在民生方面投入的大幅度增加。

　　2、有效增加农民收益。试点实施前，井工开采煤炭资源，只需办理工业广场、厂房、行政办公区等用地审批手续，井下巷道因未占用地面土地，不需要办理用地审批，农民只拿到极少一部分土地补偿费用。井工开采造成的地面塌陷、地下水污染等矛盾，引发的农民上访问题持续不断，农民的生命财产权益，没有得到很好的保障。同时被征收的土地为永久性征地，相当于一次性“买断”农民的土地使用权。

　　试点政策实施中，鄂尔多斯市根据煤矿每年计划开采占用土地的面积，按照永久性征地标准，全部进行占用补偿，且补偿标准为自治区最高标准。同时，规定在采矿活动结束后2―3年内，完成土地复垦、复绿工程，经市人民政府验收合格后，归还集体和农民所有。

　　试点政策实施后，农民的土地所有权，并没有因土地的占用补偿而发生改变，等于说农民将自己的土地，以永久性征地的较高标准，流转给企业获取较大的收益，最多5年后，土地还是农民自己的，农民因此获得的收益，为自己经营时年产值的12.3倍，平均达到2663元／亩，复垦验收后土地归还原使用权人，农牧民并没有失去土地。还可享受住房、医保、就业、教育等多项优惠政策。如，东胜区在征地补偿全额到位的情况下，另外为每人无偿提供24-27平米的城区住房，实现了农民土地增值收益的最大化。

　　截至目前，共占用农民集体土地17677.64公顷，足额支付农民土地占用补偿、拆迁、搬迁和安置等各项费用73.9亿元。如：东胜区移民搬迁64个社、4037户、9189人，试点煤矿为此已累计投入搬迁资金22亿元。

　　（三）生态效益显著

　　采取收取复垦保证金和严格的土地复垦标准，通过工程和生物措施，矿区生态环境得到有效改善和恢复，生态效益显著。

　　1、优化了土地结构，改善了农用地质量。如：准格尔旗对采矿用地占用耕地实行先补后占，按自治区有关规定标准缴纳耕地开垦费，在耕地储备库中进行补充。

　　2、提高了矿区植被覆盖率。通过种草、种树等生物措施，有效地改善了当地脆弱的生态环境。如：伊金霍洛旗乌兰煤矿投入资金5000多万元，采取表土覆盖、沙柳网格、种草种树、修建蓄水池、铺装滴灌设施、定期专人管护等有效措施，对167.7667公顷排土场分三期进行复垦养护。已通过各级国土部门验收并归还土地90.4072公顷；二期22.7639公顷复垦已经竣工，正在等待验收；三期54.5956公顷正在复垦。

　　五、今后需加强的工作

　　今后，我市将从以下几方面进一步完善制度，加强监督管理，确保露天煤矿临时用地试点政策规范运行。

　　（一）细化审批方案，统一占用补偿标准，规范审批程序。

　　（二）加大法律宣传力度，提高群众知情权、扩大群众的广泛参与面，争取农民对试点政策的理解和支持。

　　（三） 建立和完善占用补偿、拆迁安置等争议的协调裁决机制，化解土地占用补偿引发的矛盾纠纷，保护农民的合法权益和矿山企业的合法利益。

　　（四）完善、细化土地复垦验收标准和操作性强的验收细则。

　　（五）制定详细、合理的还地时间表和具体操作办法。

　　今后，鄂尔多斯市人民政府，将按照国土资源部露天煤矿采矿用地试点改革的要求，严格规范程序，精心操作，稳步推进，力争将这一利国利民的政策，贯彻好、组织好、实施好。