如何明确不动产分割合并的审批部门
时间：2023-04-24 09:56
来源：不动产登记实务操作与理论研究
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如何明确不动产分割合并的审批部门
2022年8月自然资源部出台《关于开展不动产登记队伍作风常态化建设的通知》（链接：自然资源部关于开展不动产登记队伍作风常态化建设的通知），规定严禁违法违规办理登记，特别是涉及不动产用途变化、分割或者合并等情形，必须依据相关批准文件办理，不得以不动产登记代替审批管理。
自然资源部《不动产登记操作规范》规定，同一权利人分割或者合并不动产的，要按有关规定提交相关部门同意分割或者合并的批准文件。但都没有明确相关批准文件是什么，由哪个部门或者哪些部门出具。
按照国务院55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条的规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。2002年国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）取消了住建部门对分割转让的行政审批，自然资源部保留了土地使用权分割转让审批事项，但并无不动产合并的审批要求。因此要求住建部门在法律上对不动产分割合并出具批准文件缺乏依据，各地实务操作中也不可行。对合并审批的依据和必要不足。
在土地上建设需要根据详细规划出具规划条件，并按照建设工程规划许可的内容进行建设。故每块建设用地上都存在不同的规划建设条件，不能直接合并或者分割。另外各地在出让土地时为招商引资，有的会在土地出让合同中约定能否分割合并以及自持年限要求，不动产登记机构将此权利限制记载于登记簿上，但江苏苏州等地法院判决该做法没有法律依据，导致行政机关出让土地的目的可能落空。将出让合同约定进行不动产登记有违物权法定原则么？评最高法院公报案例
鉴于目前不动产登记机构是自然资源局，规划职能已经并入自然资源局，建议自然资源部明确由利用部门牵头，会同权益和规划部门出具不动产能否分割合并的批准文件。按照自然资源部办公厅《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，对于限制转让或分割转让等规定应写入合同，落实分割转让审批。在养老、停车场、工业配套设施等土地供应的文件中有很多要求不得分割登记的文件，能否分割登记属于行政监管事项，因此由利用部门牵头开展土地分割的审批比较合理。
权益部门和利用部门重点审查不动产分割登记是否符合出让合同约定及目的，规划部门重点审查分割合并后的不动产是否符合详细规划，能否独立满足规划用途，并重新出具分割合并后的规划条件，确保不出现自建房分层登记后，一楼将楼梯挪为他用，二楼、三楼权利人只能搭梯子入户的笑话。部文件要求限制分割写入合同，落实审批。
有地方认为根据房随地走的原则和规定，房屋分割转让即意味土地也分割转让，未经批准构成非法转让，违反国务院55号令分割转让应当经过批准的规定，属于违法转让。但自规局作出违法转让的行政处罚后被法院认定程序有瑕疵被判决撤销，实际上法院认为不构成违法转让。
从不动产登记实务上看，房屋分割转让并不代表土地分割，不动产单元是由定着物单元与宗地构成，不动产单元设定与代码编制规则（上）单元设定，宗地上可以有多个定着物单元，定着物所有权人按份共有宗地的使用权，定着物分割并不代表土地使用权的实体分割。之前土地和房屋分散登记时期，土地登记部门还有过土地分摊的做法，即将建筑物占宗地上总建筑物的比例作为该所有权人占宗地面积的比例，计算出面积，作为土地分摊的面积。但实际上这个面积算法是不准确的，建筑物所有权人是按份额共有整块宗地，不区分具体位置和面积的。在不动产统一登记时期已经没有适用的意义了。所以根据建筑物分割认为土地使用权也随之分割是不成立的，作出的违法转让行政处罚依据不足。特别是住建部已经取消建筑物分割转让的审批了，依据该条限制建筑物分割转让已经无法成立。要避免出现当事人申请分割登记无所适从的局面，还是要在出让环节依据供地政策将限制分割转让的约定写入出让合同，由利用部门落实履行分割转让审批的职责。
对于公寓式酒店，土地用途是商服用地，与住宅不同，从规划功能上看是不能分割使用的。所谓的公寓式提法，都是开发商为了拉动销售打擦边球搞出来的营销噱头，也有故意混淆视听叫做酒店式公寓的，实际上都并非真正的公寓，都是酒店的一种形态，没有民用水电，不是根据住宅的功能设计，不能煮食，应当一体使用，不能独立分割。所以福建省自然资源厅印发《若干产业项目用地管理分类目录（2020 年本）》及2013年本都明确公寓式酒店出让前未经公告认为可以分割的，不得分割登记。
有的企业明知道购买的是商服用地，为了套利，故意做成公寓式酒店的形态出售，不知情的住建部门也给予了预售许可。预售后开发商无法办理分割转让登记，涉及多个业主，造成既成事实，以“营商环境”或信访压力向政府申请，这个球就给了自规局，一般在不动产登记中心。
实际上如果违反合同不得分割转让的约定签订分割转让合同，属于违法转让的土地违法行为。按照自然资源部《主要土地违法行为、法律依据与法律责任》规定，不符合法律规定的条件，违法转让以出让方式取得的国有土地使用权，属于违法转让。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条规定，下列房地产，不得转让：（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。因此违反出让合同禁止分割转让的约定分割转让的，可以认为属于违法转让。
违法转让，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。
《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》明确，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”，依照刑法第二百二十八条的规定，以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚：
（一）非法转让、倒卖基本农田五亩以上的；
（二）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的；
（三）非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的；
（四）非法获利五十万元以上的；
（五）非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。
对于不动产分割合并中可能涉及的消防或者结构安全，建议与公安部和住建部沟通协调，如果相关部门不要求进行审批或者不愿不能出具审批文件，建议明确在分割合并不动产时不要求其他部门的意见。
（相关链接：不动产单元如何分割登记
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